建设部解答关于当前监理工作中若干问题

guoloveyou2003

　　全国建设工程监理工作会已圆满结束，这一近10年来首次召开的全国性行业工作会，引起了各地建设行政主管部门和业内企业、协会的极大关注。
    工程监理业在我国建设领域还是一个年轻的行业。工程监理行业在改革、探索、实践中前行，经历着从计划经济向市场经济转变的阵痛，面临着加入WTO之后的机遇与挑战。
　　经过十几年的努力，在建设部和各地建设行政主管部门的正确指导下，通过转变观念，创新工作，开拓进取，我国工程监理队伍羽翼初丰，监理行为逐步规范， 监理业务已拓展到建设工程各个领域。工程监理水平的日益提高促进了工程建设管理水平的提高，最直接的效果是工程质量、进度得到保障，工程投资得到有力的控 制。
　　监理行业取得可喜成绩的同时，近年来业内还存在一些尚待明确、众人关注的焦点问题，如工程监理的定位、强制监理、新纳入监理范围的安全责任问题、工程 监理与项目管理的关系等等。这些实践和理论的问题关系到监理行业健康、持续发展。即使在这次会议上，代表们依然在热烈争论。对此，建设部建筑市场管理司司 长王素卿根据调查研究的结论，按照部领导的意见，对这些问题一一进行了详尽阐述和说明。
　　关于监理定位问题
　　关于监理范围。目前社会各界对工程监理的认识还不一致，在监理的范围方面，有的认为监理应是全过程，有的认为应是施工阶段监理；在监理应处的位置方 面，有的认为监理应是第三方，有的认为应是业主方的代表，还有的认为监理应代表政府；在强制监理的范围方面，有的认为监理应覆盖所有工程项目，有的认为应 该取消强制监理，等等。思想和认识上的不一致，影响了工程监理行业的健康发展。
　　对此，王素卿指出，我国建立建设工程监理制度的最初构想是对工程建设实施全过程、全方位的监理，即：从项目决策阶段的可行性研究开始，到设计阶段、招 投标阶段、施工阶段和工程保修阶段都实行监理。在施工阶段对工程质量、进度、费用都要进行控制。但由于监理的产生和发展基础，首先从施工阶段质量、进度、 费用等内容监督为主，人员的配备、工作内容等方面都较强地体现了施工阶段的监理。王素卿解释说，在《建筑法》制定的时候，将工程监理定位在施工阶段，这也 符合我国工程建设的实际，也有法可依。但这并不表明，除施工阶段其他阶段不可以实施监督、管理或咨询，因此为了比较准确界定，可以考虑把工程监理单位在工 程建设的招标投标、勘察、设计、设备采购建造、保修等阶段的服务，称为咨询服务或项目管理，这样既与法律法规相衔接，也便于社会各方能够接受。实际上，目 前绝大部分工程监理单位从事的也是施工阶段的监理，如对北京、上海、江苏、浙江等16省市172156个监理工程的调查统计，从事施工阶段质量、进度和投 资控制的有148192个，占86．08％，而从事前期咨询、勘察设计、招标代理、设备采购与建造等阶段咨询服务的仅占13．92％。
　　监理是哪一方的代表。王素卿认为法律法规已经讲得很清楚了，如《建筑法》第三十二条将工程监理定位为代表建设单位，对承包单位在施工质量、建设工期和 建设资金使用等方面实施监督。王素卿强调，我们要以法律法规为依据来统一认识，工程监理单位就是受业主的委托，依照法律法规及有关的技术标准、设计文件和 合同实施监理。监理实际上是建设单位项目管理的延伸，也就是说，监理应该维护业主的合法权益，为业主服好务，帮助业主管理好工程项目。因此监理单位一定要 转变观念，提高服务意识，只有监理的服务水平提高了，才能受到业主的认可，监理的地位才能提高。但是，监理企业是独立的法人，监理工程师在执业时要遵循国 家有关法律、法规，遵守合同约定，遵守公平、公正、客观的职业操守。
　　关于强制监理范围的问题。
    2001年建设部颁布了《建设工程监理范围和规模标准规定》(86号部令)，规定了必须实行监理的建设工程项目的具体范围和 规模标准。王素卿说，实践证明，这个规定不仅保证了大中型工程建设的质量，以及投资效益的实现，而且对工程监理行业的发展起了重要的作用。但现在存在的问 题是，86号部令实施之后，各地又将必须监理的工程范围层层加大，有的地方甚至强制要求所有的建设工程都要监理。工程监理范围的无限扩大，造成了监理力量 与监理任务严重失衡，使得监理工作难以到位，保证不了工程监理的质量和效果。从长远来看，随着投资体制的不断深化改革，投资主体日益多元化，对所有建设工 程都实行强制监理的做法，既与市场经济的要求不相适应，也不利于工程监理行业的健康发展。但在现阶段，由于相关法律法规不够完善、各项配套制度不够健全、 建筑市场不够成熟，取消强制监理规定也不合适，因此各地还是要严格执行86号部令的规定，不要随意扩大工程监理范围。
　　关于安全生产的监理责任问题
　　安全生产的监理责任问题是业内反映比较强烈的问题，监理单位要不要对安全生产承担责任、承担多大的责任，一直存在着争议。王素卿认为，有争议也属正 常，但有一点不容置疑，既然《建设工程安全生产管理条例》已经把安全纳入了监理的范围，将工程监理单位在建设工程安全生产活动中所要承担的安全责任法制 化，那么监理单位就必须贯彻执行，切实履行规定的职责。由于《条例》只是对监理企业在安全生产中的职责和法律责任作了原则上的规定，因此各地在实际操作中 理解和掌握的尺度不尽相同，致使一些地方把监理的安全责任无限扩大。王素卿说，为了解决这个问题，今年部里计划出台一个指导意见，这次会上也提交大家进行 了讨论。我们总的想法是，以《条例》为依据，对监理的安全管理工作内容、工作深度进行细化，并对监理应承担的责任进行明确界定，力争做到客观、科学、合 理、易操作。在此，我还要强调两点：一是监理企业要按照《条例》规定的职责，把工作做深做透做细，同时，要特别重视安全生产管理资料(包括事故现场资料) 的收集、整理和保存，以便维护自己的合法权益；二是有关部门在追究安全生产责任时，要以事实为依据，以《条例》为准绳，客观公正地进行处理，不能把监理单 位的责任无限扩大。
　　关于工程监理与工程项目管理的关系问题
　　目前，不少人将工程监理和工程项目管理混为一谈，认为工程监理就是工程项目管理，工程项目管理就是工程监理。对此，王素卿认为，两者在工作内容方面是 有区别的，在承担的法律责任方面也是不同的。从工作内容上讲，工程监理是工程项目管理的重要组成部分，但不是项目管理的全部。工程监理是对施工阶段的质 量、进度、费用、安全等方面的监督管理，这在《建筑法》等法律法规中已作了明确规定。而工程项目管理的工作内容包括可行性研究、招标代理、造价咨询、工程 监理和勘察设计、施工的管理等。王素卿说，去年部里出台的《建设工程项目管理试行办法》中对此已作了明确界定。从目前的法律关系上讲，对规定的某些工程项 目(如国家投资项目、影响人民财产安全的项目)施工阶段的监理是强制的，其法律责任也是明确的；而项目管理是政府提倡和鼓励的一种管理方式，项目管理的内 容及深度要求可在合同中约定，明确责任，因此两者的法律地位和责任是不同的，不能将两者混为一谈。
　　最后，王素卿强调，当前由于工程项目管理的推行，社会各界已经接受了工程项目管理的观念，因此既要看到工程监理与工程项目管理的共同点，也要清楚两者 的差别。我们在大力推行工程项目管理的同时，千万不能忽略和放松工程监理工作，工程监理单位应根据业主委托合同的约定，做好施工阶段的监理工作，并要重点 抓好施工阶段的质量、安全生产的监督管理工作，施工阶段的工程监理是我们赖以生存和发展的基础，只有如此，才能得到政府和社会各方的认同。